中國新聞周刊消息，“業(yè)主自治空間要被居委會取締了？”“以后對小區(qū)的治理，是不是就沒有業(yè)委會什么事了？”

2025年1月，隨著上海一份官方通知在網(wǎng)上流傳，各種議論聲接連不斷。這份通知全稱是《關(guān)于征求對〈關(guān)于居民委員會暫時代行業(yè)主委員會職責(zé)的指導(dǎo)意見（試行）〉意見的通知》，由上海市委社工部辦公室發(fā)出。

此前，上海市委社工部和上海市房管局還發(fā)布《關(guān)于居民委員會暫時代行業(yè)主委員會職責(zé)的指導(dǎo)意見（試行）》的征求意見稿（下稱“征求意見稿”）。

上海市委社工部基層治理指導(dǎo)推進(jìn)處調(diào)研員顧建龍告訴《中國新聞周刊》，外界認(rèn)為上海的居委會要全面代替業(yè)委會的聲音是誤解。上海業(yè)主自治的水平相對較高。目前，全市共有一萬多個小區(qū)，其中大約97%的小區(qū)成立了業(yè)委會，而且多數(shù)運(yùn)作良好，這類小區(qū)不需要“居代業(yè)”，但也有極個別的業(yè)委會在運(yùn)作過程中有一些糾紛矛盾，比如在換屆過程中遲遲產(chǎn)生不了新一屆業(yè)委會等，這時為維護(hù)業(yè)主利益，就需要“居代業(yè)”。

他還強(qiáng)調(diào)，“居代業(yè)”不可能在上海全面推廣，只是在特殊情況下、迫不得已時采取的一種臨時性措施，不會常態(tài)化。

多位受訪者認(rèn)為，“居代業(yè)”有其合理性和必要性，但目前在國家法律層面，只規(guī)定居委會可以對業(yè)委會指導(dǎo)和監(jiān)督，并沒有提及其可以代行業(yè)委會職責(zé)。“居代業(yè)”現(xiàn)在還處在探索階段，對于其代行職責(zé)的權(quán)限范圍、啟動流程、終止情形及相關(guān)法律責(zé)任等，還需進(jìn)一步明確。

“并非新鮮事”

上海大學(xué)社會學(xué)院副院長、教授盛智明告訴《中國新聞周刊》，社區(qū)治理涉及多方利益，有的小區(qū)業(yè)委會會出現(xiàn)數(shù)年都無法換屆，甚至名存實(shí)亡的情況。所以，出現(xiàn)這種極端情況時，“居代業(yè)”就成了一種迫不得已的措施。

早在2010年1月1日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的關(guān)于印發(fā)《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》的通知第五十八條就規(guī)定：“因客觀原因未能選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會或者業(yè)主委員會委員人數(shù)不足總數(shù)的二分之一的，在新一屆業(yè)主委員會產(chǎn)生之前，可以由物業(yè)所在地的居民委員會在街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下，代行業(yè)主委員會的職責(zé)?！?/p>

曾擔(dān)任上海市普陀區(qū)某小區(qū)業(yè)委會主任的謝飛君告訴《中國新聞周刊》，“居代業(yè)”在上海不是新鮮事。2017年7月1日起施行的《上海市居民委員會工作條例》就規(guī)定：“因客觀原因未能選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會的，居民委員會應(yīng)當(dāng)在街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下，組織業(yè)主討論決策住宅小區(qū)公共管理事務(wù)，經(jīng)業(yè)主大會委托也可以暫時代行業(yè)主委員會的相關(guān)職責(zé)。房屋行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對居民委員會代行業(yè)主委員會相關(guān)職責(zé)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)工作?！?/p>

有媒體報道稱，出臺該條例的背景是，2016年，上海全市有1400多個小區(qū)未能成立業(yè)委會，“不僅影響了居民的生活質(zhì)量，也削弱了小區(qū)內(nèi)部事務(wù)處理的能力”。為了“填補(bǔ)這個空缺”，確保公共事務(wù)能夠得到及時有效的處理，居委會代行業(yè)委會職責(zé)成為一種補(bǔ)充機(jī)制。但該條例中，何為“客觀原因”并未有明確表述。

這兩年，全國多地曾嘗試“居代業(yè)”。2023年3月，深圳發(fā)布實(shí)施了《社區(qū)居民委員會代行住宅區(qū)業(yè)主委員會職責(zé)管理辦法 （試行）》，規(guī)定在特定情形下，居委會可代行業(yè)委會職責(zé)。同年12月，湖北省宜昌市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布通知，規(guī)定在業(yè)委會缺位的情況下，街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）可書面指定轄區(qū)社區(qū)居民委員會代行業(yè)主委員會相關(guān)職責(zé)。

而在上海，此次出臺的征求意見稿進(jìn)一步明確了2017年的條例，尤其是明確了何為“因客觀原因未能選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會的”，將此情況具體化為以下兩種情形：已組建業(yè)主委員會換屆改選小組，但業(yè)主委員會任期屆滿后尚未召開業(yè)主大會會議選舉產(chǎn)生新一屆業(yè)主委員會的；出現(xiàn)業(yè)主委員會委員人數(shù)不足半數(shù)、業(yè)主委員會連續(xù)6個月未開展工作、業(yè)主委員會作出的決定嚴(yán)重違反法律法規(guī)以及因其他原因?qū)е聵I(yè)主委員會無法正常運(yùn)作等情形，且業(yè)主大會已根據(jù)《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》的規(guī)定，決定提前換屆改選業(yè)主委員會，但尚未召開業(yè)主大會會議選舉產(chǎn)生新一屆業(yè)主委員會的。

謝飛君認(rèn)為，上述規(guī)定進(jìn)一步給“居代業(yè)”戴上了“緊箍咒”，規(guī)范了“居代業(yè)”的程序要求，明確了“居代業(yè)”的履職范圍和方式。

不過，中國政法大學(xué)副教授蔡樂渭告訴《中國新聞周刊》，上述規(guī)定值得探討。首先，未換屆產(chǎn)生新的業(yè)委會，是否屬于上述條例中的“未能選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會”的情形，值得商榷；其次，所列兩種情形是否屬于法條所規(guī)定的“因客觀原因”未能選舉產(chǎn)生也值得商榷；再次，這兩種情形都與業(yè)委會改選相關(guān)，恰恰不包括單純的“因客觀原因未能選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會的情形”。

居委會成功“補(bǔ)位”

《解放日報》曾刊文稱，一個小區(qū)是否治理得好，很大程度上取決于居委會、業(yè)委會、物業(yè)三者之間的關(guān)系是否理順。如果關(guān)系錯位甚至缺位，導(dǎo)致“三駕馬車”失衡，小區(qū)就無法正常運(yùn)作。

《中國新聞周刊》了解到的案例顯示，在上海，事實(shí)上“居代業(yè)”已是小區(qū)業(yè)委會缺位時的一種現(xiàn)實(shí)操作。

謝飛君表示，她曾在其所在的小區(qū)擔(dān)任第二屆業(yè)委會主任，2023年4月，該屆業(yè)委會因“超過半數(shù)業(yè)委會委員請辭”提前解散，后由于種種原因，直到2024年底小區(qū)才產(chǎn)生第三屆業(yè)委會?！霸谥虚g漫長的一年半時間里，就不得不由居委會來代行業(yè)委會相關(guān)職責(zé)，處理小區(qū)電梯維修、外墻滲漏水之類的緊急維修事項(xiàng)?！?/p>

1月7日，浦東新區(qū)南匯新城鎮(zhèn)滴水漣岸居委會發(fā)文稱，居委會對轄區(qū)內(nèi)小區(qū)觀泓雅苑“居代業(yè)”后，取得了顯著成效。此前，由于該小區(qū)物業(yè)臨時撤場，小區(qū)環(huán)境一度陷入雜草叢生、黃土裸露臟亂差的困境，給居民生活帶來極大的不便，且小區(qū)無崗?fù)?，安全問題堪憂，實(shí)施了“居代業(yè)”后迅速扭轉(zhuǎn)了局面。

上海段和段（臨港新片區(qū)）律師事務(wù)所是上海市人大常委會南匯新城鎮(zhèn)人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)顧問單位，該所副主任傅強(qiáng)告訴《中國新聞周刊》，2023年下半年，觀泓雅苑小區(qū)在業(yè)委會缺位、物業(yè)公司退場、小區(qū)電梯停運(yùn)、居民的生活安全面臨重大隱患的背景下，實(shí)施“居代業(yè)”，此后居委會組織召開業(yè)主大會，引入新的物業(yè)公司，小區(qū)秩序逐漸恢復(fù)正常，2024年1月，小區(qū)成立了業(yè)委會，“居代業(yè)”也就停止了。

他稱，新城鎮(zhèn)隸屬于臨港新片區(qū)，其任職的律所，為臨港新片區(qū)一些小區(qū)“居代業(yè)”期間的文件擬定、征詢業(yè)主意見、召開征詢會議、居委會履職等方面工作提供建議。比如在“居代業(yè)”期間，業(yè)主使用物業(yè)維修基金（資金）等重大事項(xiàng)方面，居委會不可以直接決定，而是組織業(yè)主大會表決?！皩?shí)際上居委會在此期間，扮演的是一個組織者角色，最后決策還是由業(yè)主大會來定?！?/p>

“居代業(yè)”后，新的物業(yè)進(jìn)入觀泓雅苑。該小區(qū)物業(yè)經(jīng)理唐新東告訴《中國新聞周刊》，該物業(yè)隸屬于上海港城智慧空間物業(yè)服務(wù)有限公司?！斑@個小區(qū)在2019年入住，遲遲未能產(chǎn)生業(yè)委會，原來的物業(yè)公司因管理不規(guī)范，物業(yè)費(fèi)收繳率低，形成了惡性循環(huán)。我們是一家國企。2023年10月，當(dāng)?shù)卣?lián)系我們，希望我們介入?！?/p>

該小區(qū)業(yè)委會主任張麗萍稱，該小區(qū)業(yè)委會成立后，運(yùn)行很順暢。目前，小區(qū)環(huán)境已經(jīng)變好，業(yè)主們對居委會和物業(yè)也都很滿意。

浦東新區(qū)湯臣中心小區(qū)也是一個被外界認(rèn)為成功的“居代業(yè)”案例。

浦東新區(qū)濰坊新村街道濱江凱旋門居委會黨支部書記強(qiáng)劍霞告訴《中國新聞周刊》，湯臣中心小區(qū)業(yè)委會原有7名成員，2024年8月，一名成員辭職后業(yè)委會沒有增補(bǔ)。去年，因?qū)ΜF(xiàn)有物業(yè)公司不認(rèn)可，該小區(qū)決定采用公開招投標(biāo)的方式選聘新的物業(yè)公司，但業(yè)委會委員對于選聘什么樣的物業(yè)有不同傾向，矛盾不斷升級，為此，居委會多次給業(yè)委會召開協(xié)調(diào)會，但矛盾仍未化解。

2024年12月2日，又有3名業(yè)委會成員辭職，導(dǎo)致業(yè)委會因過半數(shù)委員辭職無法履職。這也導(dǎo)致了后期業(yè)委會很多議題都無法形成有效決議，對小區(qū)的管理和運(yùn)營造成了很大的影響，許多項(xiàng)目延期、擱置。

“居代業(yè)”后，居委會跟現(xiàn)有物業(yè)協(xié)商，讓其管理到新的物業(yè)落地為止，以保證小區(qū)平穩(wěn)地開展日常工作。小區(qū)當(dāng)時最主要的矛盾是新物業(yè)的選聘，居委會按照2024年8月召開通過的業(yè)主大會關(guān)于《選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)方案》的決議，由居委會代行業(yè)委會職責(zé)，再次啟動物業(yè)選聘公開招投標(biāo)。

她稱，目前，新物業(yè)已通過公開招投標(biāo)的方式產(chǎn)生，并在平穩(wěn)有序地交接中，預(yù)計近期可完成入駐。

實(shí)操中的困境

多位受訪者稱，“居代業(yè)”面臨的主要困境是，有些業(yè)主不愿參加業(yè)委會，很多居委會又不愿代為履行業(yè)委會職能。

眾蟻社區(qū)創(chuàng)始人、上海青年業(yè)委會委員聯(lián)誼會秘書長韓冰告訴《中國新聞周刊》，從具體案例看，涉及居委會代為履行業(yè)委會職能的小區(qū)，內(nèi)部矛盾往往較大。“業(yè)委會沒有工資，需要投入很多時間和精力，業(yè)主內(nèi)部矛盾非常錯綜復(fù)雜，所以很多人做了一段時間感覺費(fèi)力不討好，會選擇辭職，這樣就容易讓業(yè)委會陷入癱瘓狀態(tài)?！表n冰說。

韓冰曾擔(dān)任過上海某小區(qū)業(yè)委會主任，一屆業(yè)委會3年，“任期結(jié)束后，遲遲產(chǎn)生不了新一屆業(yè)委會，所以我在沒有‘業(yè)委會主任’名分的前提下，繼續(xù)做著相關(guān)工作，2年后產(chǎn)生新一屆業(yè)委會，我就抓緊撤了”。

盛智明提到，上海九成以上的小區(qū)成立了業(yè)委會，但仍有少數(shù)小區(qū)存在業(yè)委會缺位等問題。其團(tuán)隊調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海一些老舊小區(qū)由于歷史原因，邊界不清，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，60歲以上老人占比有的在40%以上。有的居委會反映，業(yè)委會在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，會涉及公共收益、維修資金等財產(chǎn)性事項(xiàng)和公共設(shè)施設(shè)備維修維護(hù)等工程性事項(xiàng)，一些老人在這方面專業(yè)性跟不上，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)知識和管理經(jīng)驗(yàn)。出現(xiàn)問題時，還是會找居委會反映。

而面對業(yè)主內(nèi)部錯綜復(fù)雜的矛盾，一些居委會不愿“居代業(yè)”。中國物業(yè)管理協(xié)會法律政策工作委員會副秘書長、上海市錦天城律師事務(wù)所律師宋安成告訴《中國新聞周刊》，居委會作為基層社會治理機(jī)構(gòu)，雖在法律上是自治組織，但實(shí)際上承載了大量政府職能。上級部門要求其配合的各類工作，如征兵、選舉等，已經(jīng)占據(jù)了居委會的大部分工作時間。如果“居代業(yè)”推行，居委會需要處理大量原本應(yīng)由業(yè)委會負(fù)責(zé)的事務(wù)，這對于大多數(shù)居委會來說是力不從心的。

盛智明曾給多位上海市的社區(qū)書記、主任做培訓(xùn)。在培訓(xùn)課上，很多人表示不愿意“居代業(yè)”。因?yàn)?，這樣不但會增加他們的工作量，而且因?yàn)橐恍┮?guī)定不清晰，也會給他們帶來風(fēng)險。

維修資金的使用是其中很重要的一個原因。韓冰稱，“居代業(yè)”時，需要居委會代替業(yè)委會在小區(qū)一些需要花錢的事項(xiàng)上做出決策（比如外墻滲漏、電梯損壞等緊急維修），但在很長一段時間里，居委會無權(quán)在維修資金方面做出決策，遇到一些需要花錢的地方，居委會只能使用小區(qū)的公共收益。

“維修資金和公共收益的性質(zhì)不同，小區(qū)的地面停車場、電梯廣告等產(chǎn)生的公共收益歸全體業(yè)主。假如某戶業(yè)主家的外墻需要維修，居委會在‘居代業(yè)’期間把公共收益的錢用在本該維修資金使用的地方，可能會引起其他業(yè)主不滿。因?yàn)?，在理論上這種問題只能使用維修資金。而如果不維修，又可能引起相關(guān)業(yè)主對居委會的不滿情緒?！表n冰說。

2021年，韓冰走訪了上海市某區(qū)居委會，讓他印象很深刻的是，該居委會黨委書記對他說自己非?？鄲馈Ｔ撔^(qū)因?yàn)闃I(yè)委會換屆時卡殼，只能“居代業(yè)”。

“一段時間后，他發(fā)現(xiàn)每年小區(qū)的日常維修需要100多萬元，居委會又動用不了維修資金，而很多業(yè)主甚至?xí)旁L反映居委會不作為的問題?！表n冰稱。

直到2024年8月，上海市房屋管理局官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范本市住宅維修資金管理的若干規(guī)定》，其中提到遇到居委會代為履職、動用維修資金的情形。

規(guī)定明確：“業(yè)主大會尚未成立的，由居民委員會將維修資金的實(shí)施方案在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)公示7天，征求相關(guān)業(yè)主意見，補(bǔ)充完善后經(jīng)全體業(yè)主或者部分共有部分的相關(guān)業(yè)主表決通過后，根據(jù)表決結(jié)果委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或?qū)I(yè)單位組織實(shí)施。”

還有居委會負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，有的居委會不愿“居代業(yè)”，是因?yàn)橛械男^(qū)派系復(fù)雜，居委會不想過多介入，卷入其中。但是“居代業(yè)”后，就必須去面對這些問題，業(yè)主們又眾口難調(diào)，難以處理。

“非必要不代行”

多位受訪者認(rèn)為，征求意見稿中還有諸多需要細(xì)化和明確的地方。

蔡樂渭認(rèn)為，從征求意見稿看，“居代業(yè)”的期限并無明確規(guī)定，而且可以代行哪些事項(xiàng)、代行過程如何接受監(jiān)督等都無明確規(guī)范。

他表示，在“居代業(yè)”的過程中，如果對居委會相關(guān)行為不加以規(guī)范，則有可能出現(xiàn)居委會“取得”了業(yè)委會的權(quán)限而不予歸還，業(yè)主的權(quán)利遭受侵害的情形。更直白地說，如果“居代業(yè)”不受規(guī)范、不受監(jiān)督，就有可能出現(xiàn)居委會剝奪業(yè)委會職權(quán)的情形。這無疑是對法治秩序的嚴(yán)重破壞，對業(yè)主權(quán)利的嚴(yán)重侵害。從某種程度上說，正是這種可能性的存在，各方才對“居代業(yè)”如何開展存在巨大的爭議和擔(dān)憂。

蔡樂渭強(qiáng)調(diào)，有關(guān)代行活動的監(jiān)督，居委會應(yīng)該嚴(yán)格按照委托的內(nèi)容，依法、依約行使職責(zé)，接受委托者、業(yè)主和相關(guān)行政機(jī)關(guān)等各方監(jiān)督。特別要注意的是，代行業(yè)委會職責(zé)，是代行物業(yè)服務(wù)管理之責(zé)，并非行政管理之責(zé)，兩者不可混淆。

他認(rèn)為，結(jié)合征求意見稿，目前上海在推行“居代業(yè)”過程中，還存在諸多需要細(xì)化的地方，如代行的條件、代行的程序、代行的行為規(guī)范、代行的期限、代行的監(jiān)督、相關(guān)法律責(zé)任等，都有進(jìn)一步細(xì)化的空間。

盛智明則強(qiáng)調(diào)，在推行“居代業(yè)”時，上海應(yīng)按照“非必要不代行”的原則，充分維護(hù)業(yè)主自治權(quán)利，不應(yīng)做具體的實(shí)體性決策。

宋安成也認(rèn)為，“居代業(yè)”有其存在的合理性，但從長遠(yuǎn)看，業(yè)主自治是法定的權(quán)利不可剝奪。原則上，“居代業(yè)”應(yīng)當(dāng)依照社區(qū)管理中有“緊急、必要”事項(xiàng)為前提，不能代行過多的職責(zé)。新的業(yè)委會成立后，應(yīng)該馬上撤離。

從“居代業(yè)”案例看，業(yè)主也存在著矛盾的心態(tài)。2024年10月，閔行區(qū)萬兆家園小區(qū)業(yè)委會多位委員辭職，導(dǎo)致業(yè)委會解散。該小區(qū)一位業(yè)主告訴《中國新聞周刊》，以前是業(yè)委會監(jiān)督物業(yè)，業(yè)委會解散后，就變成由業(yè)主監(jiān)督，這二者的監(jiān)督力量是有明顯差異的，個人監(jiān)督的難度較大。

他表示，該小區(qū)業(yè)委會解散后，很快就進(jìn)入“居代業(yè)”狀態(tài)。此后，居委會也解決了一些問題，如向業(yè)主及時公示小區(qū)車位變化情況等。“但我們也有顧慮，因?yàn)榫游瘯拇蟛糠秩瞬蛔≡谖覀冃^(qū)，也并非本小區(qū)業(yè)主?！哟鷺I(yè)’后，業(yè)主們普遍擔(dān)心這種在小區(qū)沒有產(chǎn)權(quán)的人管理小區(qū)不會用心。‘居代業(yè)’會不會成為一種慣例，最終影響到業(yè)主自治?！彼Ｍ^(qū)盡快籌備成立新一屆業(yè)委會。

數(shù)位受訪者都提到了當(dāng)前征求意見稿中對權(quán)責(zé)問題較為模糊的界定。盛智明告訴《中國新聞周刊》，“權(quán)責(zé)問題”是“居代業(yè)”的核心問題，今后出正式指導(dǎo)意見時，應(yīng)對“居代業(yè)”時如果出現(xiàn)腐敗問題怎么追責(zé)做出明確規(guī)定。

宋安成也提出，在諸多問題不明確的前提下，如果由居委會代行業(yè)委會職能時涉及法律糾紛，應(yīng)如何解決，目前并沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定。

“例如，居委會根據(jù)業(yè)主授權(quán)范圍使用維修資金進(jìn)行小區(qū)維修，如果業(yè)主認(rèn)為程序不合理或費(fèi)用過高，是否可以對居委會提起訴訟？這些問題都還需要深入思考和妥善解決。”宋安成表示。

顧建龍告訴《中國新聞周刊》，征求意見稿發(fā)出后，收到很多基層反饋的意見，有的基層部門還寫了厚厚一本意見材料?！坝械娜苏`解以為居委會要全盤代替業(yè)委會，我們也跟他們解釋了。我們現(xiàn)在還在梳理這些意見，最近要召開專家座談會，聽取一些專家建議，今后會把一些合理的意見重新吸收到正式出臺的文件里?！?/p>

他強(qiáng)調(diào)：“我們最后出臺的關(guān)于居代業(yè)的正式文件，一定會跟規(guī)律法規(guī)相銜接?！?/p>

原標(biāo)題：居委會，取代業(yè)主委員會？

編輯：牟慧蘭    責(zé)編：吳忠蘭     審核：阮鵬程

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